关于《告知函》的应用
关于《告知函》的应用龚仕文
一、关于函的使用范围和分类
按照国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》定义，“函”“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。即“函”可分为“商洽函”“问答函”“批答函”三类。
“商洽函”。亦即平级机关之间或不相隶属机关之间商洽工作时使用的函。如济南市人民政府《关于在北京市设立办事处的函》（两个市政府互为不相隶属机关）、南京市人民政府交通局《关于建议对×××路立交桥设计作局部修改致市规划局的函》（两个局同为一个市政府下属的平级机关）。
“问答函”。包括“询问函”和“答复函”两种。所谓“问答函”，亦即上下级之间或平级机关之间或不相隶属机关之间询问情况和答复问题时使用的函。此函只“因问作答，有问必答，被动回答”，不是主动报告，更不可夹带任何请示内容。如《××市化工园管委会关于园区内合资独资企业享受免税待遇有关问题（致××市税务局）的函》为询问函；相应地，××市税务局《关于××市化工园园区内合资独资企业享受免税待遇有关问题（致××市化工园管委会）的复函》则为答复函。
本文着重讨论的“告知函”，虽然既不询问也无须答复，只是告知事项，也归之于“问答函”（见例文1－3）。
“批答函”。包括“请批函”和“批复函”两种。凡平级机关之间或不相隶属机关之间请求批准和答复审批事项时因为互相之间没有直接上下级领导关系，只能使用函，此函称为“批答函”。如2002年12月12日《南京市软件发展办公室（致南京市政府的）关于振兴软件产业行动纲要的函》（市政府与市政府软件发展办公室不是直接上下级关系）为请批函；2000年12月1日《青岛市物价局关于青岛市住房货币化分配软件系统收取直接成本费（致青岛市住房委员会办公室）的复函》（市物价局与市住房委员会办公室互为不相隶属机关）为批复函。
比较而言，请求批准的“函”相当于“请示”，答复请求的“函”相当于“批复”，告知事宜的“函”相当于“通知”或“报告”。但“相当于”并非是“等于”。但因为它们之间功能是如此地类似，因此，实践中屡见不鲜的是，有些机关、单位常常以“请示”“批复”“报告”“通知”代替“函”。究其原因，一个主要是缺乏对“函”的明确认识。须知，只有互相之间有隶属关系的机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项，才能使用“请示”“批复”“报告”“通知”等文种；否则，若相互之间为不相隶属机关，则只能改用“函”行文。第二个原因，则不能排除明知故犯的可能。一种是因为受文机关是政府或业务主管部门但级别较低，担心使用平行文种“函”行文会被对方认为“轻慢”“目中无人”，于是，该用“函”不用“函”，却使用“请示”“报告”以表示尊重，避免对方故意设障或拖延，影响行文事项的办理。另一种是发文机关自恃级别相对受文机关要高，自以为“理所当然”，“居高临下”地用“通知”“批复”行文。这些误区避免的办法只有一个，就是认真辨析文种。
二、关于“告知函”的三个例文
国务院以及各级行政机关每年发送的“商洽函”“问答函”“批答函”为数不在少数，但其中列属于“问答函”的“告知函”却为数寥寥。翻开2004年《中华人民共和国国务院公报》，只有第8号、17号、21号三期《公报》中载有由国务院办公厅主动发出的属于传达、知照一类性质的函件三件（见例文1－3）。即：
《国务院办公厅关于支持做好国家中长期科学和技术发展规划制定有关工作的函》（国办函〔2004〕1号）（例文1，引自国务院公报2004年第8号）。
《国务院办公厅关于印发〈国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南〉的函》（国办函〔2004〕33号）（例文2，引自国务院公报2004年第17号）。
《国务院办公厅关于印发〈省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南〉的函》（国办函〔2004〕39号）（例文3，引自国务院公报2004年第21号）。
【例文1】国办函〔2004〕1号（引自国务院公报2004年第8号）
国务院办公厅关于支持做好国家中长期
科学和技术发展规划制定有关工作的函
各有关部门和单位：
制定国家中长期科学和技术发展规划是党的十六大提出的一项重大战略任务。国务院高度重视这项工作，成立了由温家宝总理为组长、陈至立国务委员为副组长的国家中长期科学和技术发展规划领导小组，领导和组织规划的制定工作。领导小组办公室(以下简称规划办公室)设在科技部。目前，规划制定的战略研究工作已进入关键阶段，20个专题研究组的近500名专家正在国家会计学院进行集中研究，即将完成专题研究报告。为了确保规划战略研究的战略性、全局性和前瞻性，做到与国家经济社会发展、国家安全和可持续发展紧密结合，规划办公室将于近期组织20个专题研究组就各专题研究报告内容，与各相关部门、单位进行交流和征求意见。同时，需要增加一批高水平专家参加集中研究工作。请你部门和单位高度重视和积极支持此项工作，协助作好有关安排。
一、请各有关部门和单位(见附件1)认真研究相关专题研究报告，结合国家宏观形势和战略需求，提出修改意见和建议，并组织有关人员做好与专题研究组的交流工作。具体交流方式和时间由规划办公室与各有关部门协商安排。
二、为了进一步深化规划战略研究工作，部分专题研究组需要增加一批高水平专家参加1月13日到19日的集中研究工作(专家及其所在单位名单见附件2)。请各专家所在单位积极支持你单位专家参加规划战略研究工作，并做好相关协调工作，确保参加战略研究的各单位专家能够集中精力和时间参加研究工作。具体时间与要求由规划办公室、专题研究组与专家及专家所在单位联系安排。
特此函告。
附件1．有关部门和单位名单。
2．专家及其所在单位名单。
国务院办公厅
二○○四年一月十二日
附件1：
有关部门和单位名单
中组部、中央政法委、中央政研室、中央党校，全国人大教科文卫委员会，发展改革委、教育部、国防科工委、公安部、安全部、民政部、财政部、人事部、劳动保障部、国土资源部、建设部、信息产业部、水利部、农业部、卫生部、人口计生委、质检总局、环保总局、体育总局、林业局、食品药品监管局、安全监督局、知识产权局、国研室、中科院、社科院、工程院、发展研究中心、地震局、气象局、自然科学基金会、粮食局、外专局、中医药局、国信办，总装备部，开发银行、工商银行、建设银行，中国科协、中国煤炭工业协会
附件2：
专家名单
冯飞 发展研究中心副部长 王梅祥 中科院化学研究所所长
吴季松 水利部水资源司司长 武维华 中国农业大学生物学院教授
王庆云 发展改革委交通运输司司长 谭铁牛 中科院自动化研究所所长
周凤起 发展改革委能源研究所研究员 汪品先 同济大学海洋地质系教授、院士
苏钢强 中医药局科技教育司副司长 郭雷 中科院系统科学研究所所长
白荣春 发展改革委能源局巡视员 彭先觉 中国工程物理研究院院士
肖绍博 人口计生委科技司巡视员 罗建平 中央政法委办公室主任
白敬宇 发展改革委高技术产业司新兴产 石泰峰 中央党校□副校长、教授
业处副处长 夏勇 中国社科院法学所 所长、教授
郑南宁 西安交通大学校长、院士 古彦芳 北京市知识产权局法规处处长
周大地 发展改革委能源研究所所长 刘烈 全国人大教科文卫委员会科技室
朱玉贤 北京大学教授 副主任
卢良恕 中国农科院院士 刘献君 华中科技大学党委副书记，教
王恩哥 中科院物理研究所所长 授
安芷生 中科院地球环境研究所所长 杜平 发展改革委宏观经济研究院国土与
王占国 中科院半导体所院士 地区研究所所长
马志明 中科院数学与系统科学研究院应 冯之浚 全国人大常委、民盟中央副主席
用数学研究所研究员 食品药品监管局有关负责人1 名
崔尔杰 北京空气动力学研究所研究员 体育总局相关负责人1 名
朱德仁 中国煤炭工业协会副理事长
财政部教科文司负责人1 名
卫生部科技司负责人1 名
【例文2】国办函〔2004〕33号（引自国务院公报2004年第17号）
国务院办公厅关于印发
《国务院有关部门和单位制定和修订
突发公共事件应急预案框架指南》的函
国务院有关部门、单位：
现将《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》印发给你们，以供你们在制定和修订应急预案时参照。
附件：关于《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》的说明
国务院办公厅
二○○四年四月六日
国务院有关部门和单位制定和修订
突发公共事件应急预案框架指南
1.总则 （略） 2.组织指挥体系与职责（略）
3.预警和预防机制（略） 4.应急响应（略）
5.后期处置（略） 6.保障措施（略）
7.附则（略） 8.附录（略）
【例文3】国办函〔2004〕39号（引自国务院公报2004年第21号）
国务院办公厅关于印发
《省(区、市)人民政府突发公共事件
总体应急预案框架指南》的函
各省、自治区、直辖市人民政府：
现将《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发给你们，供参考。各省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案，请在今年9月底前报国务院办公厅备案。
附件：关于《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的说明
国务院办公厅
二○○四年五月二十二日
省(区、市)人民政府突发公共事件
总体应急预案框架指南
1.总则（略） 2.组织机构与职责（略）
3.预测、预警（略） 4.应急响应（略）
5.后期处置（略） 6.保障措施（略）
7.宣传、培训和演习（略） 8.附则（略）
9.附录（略）
三、关于告知函的特点和写作要点
1.告知函是主动发函，一般无须回复。其主要功能是告知有关机关、有关单位有关的具体事项，使之知道，或协同办理。
如例文1函是2004年1月12日国务院办公厅发出的告知函。函的主旨是要求各有关部门和单位支持做好国家中长期科学和技术发展规划制定有关工作，认真研究相关专题研究报告，提出修改意见和建议，组织有关人员做好与专题研究组的交流工作；积极支持函的附件所列的本单位专家集中参加规划战略研究工作，以利进一步深化规划战略研究工作。
例文2－3两函为国务院办公厅先后于2004年4月6日和5月22日印发突发公共事件（总体）应急预案框架指南的告知函。例文2函是将《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》印发给国务院有关部门、单位，供制定和修订应急预案时参照。例文3函则除将《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发给各省、自治区、直辖市人民政府供参考外，还要求各省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案，于当年9月底前报国务院办公厅备案。
例文1－3三个告知函均类似于用以传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的事项的“传达通知”。例如，例文2－3两函就类似印发或颁发法规、规章的“传达通知”（过去是归之于“转发通知”的）。之所以这里都用“函”而不用“通知”，理由很简单，因为国务院办公厅与三个函件分别主送的“各有关部门和单位”“国务院有关部门、单位”“各省、自治区、直辖市人民政府”均无隶属关系，只能使用平行文文种“函”。
2.告知函的标题一般由发文机关名称、事由和文种构成。
如例文1函为：“国务院办公厅”＋关于“支持做好国家中长期科学和技术发展规划制定有关工作”＋“函”
如例文2函为：“国务院办公厅”＋关于“印发〈国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南〉”＋“函”
如例文3函为：“国务院办公厅”＋关于“印发〈省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南〉”＋“函”
3.告知函的正文由发函原因、事项和结语构成。
告知函均为主动发函。开头要向受函机关或单位交代清楚发函的原因、目的和根据，接着提出有关告知事项，最后结语。
在例文1函，发函的原因、目的和根据，一是“制定国家中长期科学和技术发展规划是党的十六大提出的一项重大战略任务”，“国务院高度重视这项工作”。二是“规划制定的战略研究工作已进入关键阶段”，“将于近期组织20个专题研究组就各专题研究报告内容，与各相关部门、单位进行交流和征求意见。同时，需要增加一批高水平专家参加集中研究工作”。要求各“部门和单位高度重视和积极支持此项工作，协助作好有关安排”。接着，例文1函告知两项事项，一是请各有关部门和单位认真研究相关专题研究报告，结合国家宏观形势和战略需求，提出修改意见和建议，并组织有关人员做好与专题研究组的交流工作。二是部分专题研究组需要增加一批高水平专家参加集中研究工作，请各专家所在单位积极支持，并做好相关协调工作。最后，例文1函以函件惯用语“特此函告”结尾。
在例文2-3函，开门见山就说“现将《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》（或“《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》”）印发给你们，以供你们在制定和修订应急预案时参照（或“供参考”）”。这里，既是说了发函的目的（至于发函的原因和根据，自在两个《突发公共事件（总体）应急预案框架指南》之中，就不再赘言了），又是说了发函告知的事项。不过，例文3函还同时告知，“各省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案，请在今年9月底前报国务院办公厅备案”。这两个函的结尾则是戛然而止，没有以类如例文1 函那样的惯用语“特此函告”来结束。
4.注意附件的正确标识方式
这三个告知函均有附件。其中例文1有两个附件。需要注意三点。
其一，应在正文下空一行左空2字用3号仿宋体字标识“附件”，后标全角冒号和名称。附件如有序号使用阿拉伯数码（如“附件：1. ××××××”）；附件名称后面不加标点符号。
其二，附件应与公文一起装订，并在附件左上角第1行顶格标识“附件”，有序号时标识序号；附件的序号和名称前后标识应一致。
其三，如果公文标题事由部分已经将公文附件的标题全数包含在内了，则习惯上在附件左上角第1行无须顶格标识“附件”字样（如例文2－3两函就是）；有的甚至连正文下空一行左空2字标识的“附件”也省略了（但例文2－3两函仍未省略）。
5.注意函的行文语言的严肃性，礼貌周到，不卑不亢
行政机关13种法定公文之中，“意见”和“会议纪要”两种文种的行文方向是多元的，即既可上行又可下行还可平行。唯有“函”只能平行，是典型的平行文。
作为平行文，“函”是相互之间没有隶属关系的机关或单位之间行文，其行文语言要特别注意把握好分寸。 既体现尊重对方，不是阿谀逢迎；又表现严肃庄重，不是寒气瘮人；同时最忌盛气凌人，要坚持竭诚相待，但绝不自贬身份，谦恭过度，予人虚伪感觉。
“函”既然是法定公文之一，一般也不使用口头语言，而较多使用诸如“值此”“之际”“谨”“均”“系”“兹”“特”“暨”“予”“关于”“遵照”“为”“自”等文言词、单音节词、介词和“特此函复”“收悉”等公文专用语，以凸显稳重老练。
此外，要注意与便函行文比较私人化、随意性的区别，公函力求开门见山、直奔主旨，切忌模棱两可、弯弯绕，一般也不使用针对个人的如“健康否”“事业精进大顺”之类的寒暄用语、故作文乎或热情洋溢的文字，致使严肃公文庸俗化。结尾也不能用便函常用的“此致敬礼”之类的惯用敬辞结尾，而要用庄重的“特此函告”“特此函复”之类的惯用敬辞结尾。
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